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■ 徐舟

從《征求意見(jiàn)稿》看，政府采購監管部門(mén)對前述問(wèn)題已有深刻認識，并圍繞這些問(wèn)題系統規劃了制度解決方案。

著(zhù)力構建完整統一的政府采購管理體系

從《征求意見(jiàn)稿》可以看出，監管部門(mén)跳出程序立法思維，將健全管理體系作為本次修法的重中之重。去年，財政部推出了《政府采購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號），筆者在宣介時(shí)曾說(shuō)它是政府采購制度改革的先行者?，F在看來(lái)，《政府采購需求管理辦法》所展現的以強化采購人主體責任為核心的采購全流程管理、體系化治理的理念和探索，在經(jīng)過(guò)進(jìn)一步思考和沉淀后，多數被納入到了《征求意見(jiàn)稿》之中?！墩髑笠庖?jiàn)稿》中關(guān)于如何健全和統一管理體系主要體現在以下四個(gè)方面。

首先，強化政府采購政策功能?！墩髑笠庖?jiàn)稿》將政府采購政策單獨成章，新增了維護國家安全、支持科技創(chuàng )新、維護弱勢群體利益等政策目標；區分本國貨物、工程、服務(wù)與中國境內生產(chǎn)產(chǎn)品，分別采用強制采購和評審優(yōu)惠的不同扶持政策，將支持本國產(chǎn)業(yè)政策落實(shí)落細；強調政策統一性要求，明確政府采購政策應當由國務(wù)院政府采購監督管理部門(mén)會(huì )同國務(wù)院有關(guān)部門(mén)統一制定，貨物、工程和服務(wù)一體化執行政府采購政策，維護全國統一大市場(chǎng)和公平競爭，實(shí)現政策全覆蓋，提升政策效能；細化政策執行措施，要求將落實(shí)政府采購政策納入項目績(jì)效目標，在預算編制、需求確定、采購方式和競爭范圍選擇、項目評審、合同履約管理等各環(huán)節加以落實(shí)，確保政策落地。

其次，強化采購需求管理?！墩髑笠庖?jiàn)稿》專(zhuān)門(mén)增加了需求管理一章，并且運用了11個(gè)條款的較大篇幅，補上政府采購源頭管理薄弱的制度短板?！墩少彿ā芳仁鞘袌?chǎng)交易制度也是財政支出管理制度?！墩髑笠庖?jiàn)稿》將采購需求與預算管理銜接，強調采購需求首先要實(shí)現項目績(jì)效目標，構建起“講求績(jì)效”的制度基礎。將采購需求與采購活動(dòng)銜接，確立起以采購需求為引領(lǐng)、根據需求特點(diǎn)確定采購方式、競爭范圍、評審規則、合同定價(jià)方式的制度導向。同時(shí)，規范采購需求的形成過(guò)程，將采購需求的形成和實(shí)現過(guò)程納入采購人內控管理，更好發(fā)揮采購人的主觀(guān)能動(dòng)性，防范需求不完善、實(shí)施計劃與需求特點(diǎn)不匹配、少數人操控需求進(jìn)而操縱采購等問(wèn)題。

再其次，強化合同管理。相對于《政府采購法》的8個(gè)條款，《征求意見(jiàn)稿》共用了16個(gè)條款規范采購合同管理，對“最后一公里”的重視程度可見(jiàn)一斑。最值得一提的是有關(guān)合同定價(jià)方式的規定。關(guān)于合同定價(jià)方式，以往招標投標法和政府采購法對此都沒(méi)有任何約束，全看采購人、代理機構是否專(zhuān)業(yè)和敬業(yè)。針對低價(jià)中標高價(jià)結算等老大難問(wèn)題，《征求意見(jiàn)稿》第七十二條確立了政府采購合同定價(jià)“固定價(jià)格為一般、非固定價(jià)格（成本補償）為例外”的原則；對于固定價(jià)格合同，只有合同訂立時(shí)采購數量無(wú)法確定的，才采用固定單價(jià)，否則應當采用“閉口”的固定總價(jià)；對于成本補償合同，要求實(shí)行固定酬金，不得按照成本比例支付酬金，防止供應商有意做大成本從而獲得更多酬金，并且要求設定合同最高限價(jià)，防止因成本可以按實(shí)結算而導致成本無(wú)限擴張。此外，《征求意見(jiàn)稿》還完善了追加采購、合同變更等條款，堵住合同價(jià)“敞口”的風(fēng)險。增加了3條關(guān)于合同驗收的規定，明確驗收主體、驗收小組組成、驗收報告等要求，壓實(shí)采購人履約驗收的主體責任。

最后，統一體系、統一市場(chǎng)?！墩髑笠庖?jiàn)稿》不再對政府采購貨物、服務(wù)與工程分別進(jìn)行規范，而是實(shí)行一體化管理，從采購政策落實(shí)、采購需求管理、采購方式和評審方法適用、采購合同管理等，全方位地將工程納入政府采購統一管理體系。例如，關(guān)于招標、競爭性談判和詢(xún)價(jià)等采購方式的規定，不再是僅適用于貨物和服務(wù)，也包括工程。同時(shí)，《征求意見(jiàn)稿》提出要建設涵蓋貨物、工程和服務(wù)的政府采購全國統一大市場(chǎng)，打破市場(chǎng)分割，保障供應商自由進(jìn)入統一大市場(chǎng)?！墩髑笠庖?jiàn)稿》暫時(shí)在附則中保留了政府采購工程招標適用招標投標法的條款，許多關(guān)心政府采購工作的朋友對此非常失望。其實(shí)大可不必。從《政府采購法》修訂第一次公開(kāi)征求意見(jiàn)反饋情況看，不論是采購人、代理機構等業(yè)界人士，還是專(zhuān)家學(xué)者、市場(chǎng)主體、社會(huì )公眾，都對兩法合并呼聲強烈。從修法程序看，現階段還是財政部門(mén)就修法公開(kāi)征求意見(jiàn)，相關(guān)監管部門(mén)之間的協(xié)調還在進(jìn)行中。目前，《征求意見(jiàn)稿》已經(jīng)在立法技術(shù)層面做好了相關(guān)準備。

著(zhù)力完善公平競爭的采購交易制度

首先，樹(shù)立采購方式運用新導向。一是改革單純根據金額大小確定招標與否的規定，強調由采購人根據需求特點(diǎn)和績(jì)效目標自主確定采購方式?！墩髑笠庖?jiàn)稿》創(chuàng )設了創(chuàng )新采購這一新的采購方式，并且將框架協(xié)議采購方式上升到法律層面，進(jìn)一步豐富采購方式種類(lèi)，建立起多元化、適應不同需求特點(diǎn)的采購交易制度。明確招標、詢(xún)價(jià)適用于需求客觀(guān)明確的項目，其中，詢(xún)價(jià)是招標的簡(jiǎn)化版，適用于金額不大的項目；談判、創(chuàng )新采購適用于需求不明確或者很復雜，需要與供應商一起商量需求內容、解決方案的項目，其中，創(chuàng )新采購是談判的“專(zhuān)業(yè)版”，適用于供應商也不是完全心中有底的研發(fā)型項目；框架協(xié)議適用于需要頻繁重復采購的小額零星項目；單一來(lái)源采購適用于需求缺乏競爭條件的項目。同時(shí)，由于需求特點(diǎn)不同，規范這些采購方式的重點(diǎn)也有差別。如招標、詢(xún)價(jià)重在需求管理和評審方法的客觀(guān)性，競爭性談判、創(chuàng )新采購重在采購過(guò)程管理，框架協(xié)議采購重在競爭機制管理，單一來(lái)源重在適用恰當性管理和成本管理等。二是改革單純強調公開(kāi)招標的規定，轉為強調公開(kāi)競爭。與《政府采購協(xié)定》（GPA）等國際規則接軌，將競爭范圍這個(gè)概念從采購方式管理中剝離出來(lái)。不僅招標要公開(kāi)競爭，除了單一來(lái)源采購這一非競爭性采購方式外，談判、詢(xún)價(jià)等其他各種競爭性采購方式，非因法定情形，都要實(shí)行公開(kāi)競爭，切實(shí)保障供應商機會(huì )公平。

其次，強化評審規則客觀(guān)公正。一是規范評審方法的運用。強調根據需求特點(diǎn)和績(jì)效目標選用相應評審方法，避免綜合評分法“一統江湖”。明確通用貨物、服務(wù)，簡(jiǎn)單工程，“夠用就好”的項目，采用最低評審價(jià)法；技術(shù)復雜、專(zhuān)業(yè)性強，或者多專(zhuān)業(yè)多種類(lèi)混合型采購，需要綜合評價(jià)性?xún)r(jià)比的項目，采用綜合評分法。為落實(shí)《深化政府采購制度改革方案》提出的“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”采購要求，《征求意見(jiàn)稿》還明確，綜合評分法可以實(shí)行先評方案再評價(jià)格、“優(yōu)質(zhì)基礎上優(yōu)價(jià)”的兩階段評審方法，并且新增了最優(yōu)質(zhì)量法這一評審方法，對于執行政府定價(jià)或者對質(zhì)量有特殊要求的項目，可以采用最優(yōu)質(zhì)量法，在確定價(jià)格的前提下僅對質(zhì)量進(jìn)行競爭，確?！皟?yōu)質(zhì)”。二是規范綜合評分法的評審因素及分值設置。包括規范評審因素設置范圍：評審因素應當與采購標的直接相關(guān)，主要包括價(jià)格或者成本、質(zhì)量、供應商履約能力、商務(wù)條件以及采購政策要求等。防止“量身定做”、隨意設置“控標”條款，連供應商行政級別、是否建立黨組織這樣與采購標的無(wú)關(guān)的因素，也拿來(lái)做評審因素。明確評審因素客觀(guān)性要求：評審因素必須是量化指標，并且可評判、可驗證，分值設置應當與評審因素的量化指標相對應。誠如此，政府采購評審真就幾近于高考評分了。從反饋情況看，對于這一要求，實(shí)操部門(mén)反映比較多，認為影響質(zhì)量的因素并不都是量化指標，實(shí)踐中難以做到。筆者也曾長(cháng)期從事采購實(shí)務(wù)，對此頗為理解。不過(guò)，正如前文所述，評審不客觀(guān)、不公正，易于被操控的問(wèn)題，已經(jīng)到了非改不可的境地。如果評審規則還如之前那樣主觀(guān)性強、彈性大，無(wú)論換誰(shuí)評審都難保不出問(wèn)題。當然，如何將供應商響應方案、技術(shù)路線(xiàn)等非量化、需主觀(guān)判斷的因素轉換為可評判、可驗證的量化指標，具體方法還有待進(jìn)一步研究。通過(guò)市場(chǎng)調查、與供應商談判等，能夠將方案性主觀(guān)因素轉化為客觀(guān)指標的，應當轉化為客觀(guān)指標，比如，將新冠疫苗的不同技術(shù)路線(xiàn)，轉換為預防感染率、重癥率、死亡率等指標。確實(shí)不能直接轉化為客觀(guān)指標的，比如，雕塑等藝術(shù)品設計方案，筆者希望今后能允許采用間接轉化方式，如，由評審委員會(huì )對不同方案進(jìn)行排序或者評定等次等。

最后，強化合同履約管理。強調必須按照采購結果簽訂合同（即須按照采購文件的所有實(shí)質(zhì)性要求以及供應商的競標文件簽訂政府采購合同或者框架協(xié)議，不得對采購文件確定的事項和供應商的競標文件作實(shí)質(zhì)性修改），通過(guò)書(shū)面合同進(jìn)一步確認和固定競標結果，同時(shí)，要求嚴格按照合同履行，不得隨意調整、變更合同。意在促使供應商切實(shí)按照競標承諾全面履行，并堵住利用合同變更導致合同“敞口”的風(fēng)險，實(shí)現采購全過(guò)程的閉環(huán)管理，維護競爭公平。

著(zhù)力健全采購人對采購結果負責的機制

從強調分權制衡轉向注重權責對等，全面壓實(shí)采購人主體責任。

首先，壓實(shí)采購人在采購全鏈條中的法人主體責任。通覽《征求意見(jiàn)稿》，在項目績(jì)效管理、需求管理、政策執行、采購交易、合同管理、質(zhì)疑答復等方面，義務(wù)主體都是采購人。并且《征求意見(jiàn)稿》明確要求采購人將政府采購納入其內控管理體系，從而將項目經(jīng)辦人員在采購活動(dòng)中的各項履職行為落實(shí)為采購單位的法人職責。采購人都是國家公權力機構，在全面從嚴治黨新形勢下，都建立有一套嚴密的內部管理體系。發(fā)揮采購人的主觀(guān)能動(dòng)性和自我管理優(yōu)勢，與外部監管有機結合，有利于提高監管效能。新近出臺的《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》《政府采購需求管理辦法》等制度，都開(kāi)始注重發(fā)揮主管預算單位對下屬預算單位的采購管理作用，其背后的邏輯也在于此。

其次，理順采購人與評審專(zhuān)家、代理機構等相關(guān)主體的權責關(guān)系。采購代理機構不再定位為與采購人“平起平坐”的政府采購當事人；評審專(zhuān)家的角色定位從評審決策逐漸過(guò)渡為參與決策和決策咨詢(xún)，突出采購人的采購主體地位。

最后，賦予采購人完整的采購決策權。包括確定采購需求和采購實(shí)施計劃的“游戲規則”制定權、確定采購代理機構的“隊友選擇”權等。特別是重新回歸評審決策權，放開(kāi)了評審委員會(huì )中專(zhuān)家比例的限制，除競爭性談判和創(chuàng )新采購的談判小組，應當由采購人代表和政府采購評審專(zhuān)家共同組成外，招標、詢(xún)價(jià)等評審委員會(huì )可以全部由采購人代表組成。從征求意見(jiàn)反饋情況看，放開(kāi)專(zhuān)家比例限制，是廣受關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)議題。不少市場(chǎng)主體和社會(huì )公眾對此表示擔憂(yōu)，擔心又回到政府采購制度改革前“一切由采購人說(shuō)了算”的局面。開(kāi)句玩笑，這就像夫妻離婚，在一起的時(shí)候總覺(jué)得對方千般不是，真要分開(kāi)了卻又想起對方的好。改革專(zhuān)家評審制度，初衷是貫徹權責一致原則，“誰(shuí)決策誰(shuí)負責”，確保采購人對采購結果全面負責。評審委員會(huì )由采購人代表和評審專(zhuān)家共同組成，專(zhuān)家組成比例由采購人自行確定，這就意味著(zhù)評審決策的主體是采購人，專(zhuān)家主要是提供專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)，幫助采購人作出科學(xué)決策。因此，采購人責無(wú)旁貸，必須對采購結果負責。為對沖風(fēng)險，《征求意見(jiàn)稿》放權的前提，是提高評審方法和評審標準的客觀(guān)性。評審規則客觀(guān)了，誰(shuí)來(lái)評不重要，就像機器也可以閱卷；評審規則不客觀(guān)，就會(huì )像現在實(shí)踐中那樣，同一項目由不同的評委來(lái)評審，結果往往不一樣，滋生尋租空間?？梢?jiàn)，誰(shuí)來(lái)評不重要，評審規則是否客觀(guān)才是關(guān)鍵。有業(yè)內人士提出疑問(wèn)，有些復雜項目評審標準難以做到絕對客觀(guān)，怎么辦？筆者認為，對此不用擔心，《征求意見(jiàn)稿》已有規定，競爭性談判和創(chuàng )新采購的談判小組，應當由采購人代表和評審專(zhuān)家共同組成。至于專(zhuān)家的具體比例，這個(gè)由采購單位內控制度去規范。如果評審標準不夠客觀(guān)，評審專(zhuān)家還占少數，采購人不僅要對采購結果負責，還要承擔道德壓力。

著(zhù)力引導專(zhuān)業(yè)化采購

當前政府采購實(shí)踐中的種種問(wèn)題，固然有制度層面和社會(huì )大環(huán)境方面的原因，但執行操作層面專(zhuān)業(yè)化發(fā)展不平衡、不充分，不能滿(mǎn)足政府采購高質(zhì)量發(fā)展需要，無(wú)疑也是原因之一。因此，《征求意見(jiàn)稿》在培育、引導專(zhuān)業(yè)化采購方面可謂不遺余力。

一方面，法律本身就是對社會(huì )的指引?！墩少彿ā纷鳛檎少忣I(lǐng)域的基本法律，一部規范政府采購行為的管理性法律，按理應以強制性規范為主，但《征求意見(jiàn)稿》中卻出現了大量任意性規范。這些任意性規范主要是面向采購人，告訴采購人可以在法律規定范圍內自主確定一些事項，具有很強的指導意味。比如，鼓勵采購人開(kāi)展聯(lián)合采購，告知采購人確定采購需求的方法，引導采購人如何根據需求特點(diǎn)選用采購方式、評審方法、合同類(lèi)型、合同定價(jià)方式等。另外，還有些條款雖然是義務(wù)性規范，但諄諄告誡、專(zhuān)業(yè)化指導的意味也非常濃厚。比如，分類(lèi)分包采購、創(chuàng )新采購、信息化采購、政府和社會(huì )資本合作采購等。

另一方面，法律自身的高度專(zhuān)業(yè)性將倒逼采購專(zhuān)業(yè)化。對于《征求意見(jiàn)稿》，筆者有一個(gè)強烈的感覺(jué)：如果沒(méi)有一定的政府采購專(zhuān)業(yè)知識，可能難以全部讀懂《政府采購法》。實(shí)際上，為了便于大家理解修法思路，《征求意見(jiàn)稿》已經(jīng)有意識地在一些重點(diǎn)改革領(lǐng)域寫(xiě)得比較細，今后真正出臺的時(shí)候，有些條款應該不會(huì )那么細化。其實(shí)這并不奇怪，政府采購本來(lái)就是一項專(zhuān)業(yè)性強的工作，《政府采購法》從以往主要規范采購程序、大家一看就能夠上手的法律，蛻變?yōu)閷φ少徣鞒痰墓芾硪约耙钥?jì)效為導向的專(zhuān)業(yè)性法律，政府采購將不再是簡(jiǎn)單“走程序”，而是必須通過(guò)全流程專(zhuān)業(yè)化管理和操作，以實(shí)現項目績(jì)效目標的專(zhuān)業(yè)性工作?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第九十七條還專(zhuān)門(mén)對采購人、集中采購機構采購人員職業(yè)素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)技能以及教育培訓提出明確要求。對于社會(huì )代理機構從業(yè)人員，《征求意見(jiàn)稿》雖然沒(méi)有直接提出專(zhuān)業(yè)方面要求，但由于采購人要對采購結果全面負責，如果選擇的代理機構不專(zhuān)業(yè)，那么，引起的后果將由采購人承擔。實(shí)際上是通過(guò)市場(chǎng)選擇，倒逼社會(huì )代理機構提升專(zhuān)業(yè)化服務(wù)水平。（作者單位：上海市財政局）