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中標供應商棄標被處罰的爭議探析
2025年08月15日 09:38 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
■ 杭正亞
案情簡(jiǎn)介
G市人民醫院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)G醫院）3.0T核磁共振大型醫療設備采購項目歷經(jīng)一次變更、兩次廢標，歷時(shí)5個(gè)多月，于2024年2月23日發(fā)布中標公告，B公司中標，中標價(jià)為2052.12萬(wàn)元。3月21日，B公司提交《棄標說(shuō)明函》，稱(chēng)因生產(chǎn)制造商基地在美國，且制造商生產(chǎn)線(xiàn)在改造，無(wú)法按時(shí)供貨。4月1日，該項目發(fā)布變更公告，稱(chēng)因B公司自愿放棄中標資格，由第二中標候選人N公司中標，中標價(jià)為1790萬(wàn)元。4月10日，G市財政局對B公司棄標行為立案查處。4月22日，B公司向財政局提交《說(shuō)明函》，稱(chēng)制造商因年后訂單量激增，需排隊等待生產(chǎn)，其無(wú)法按照招標文件的要求滿(mǎn)足供貨時(shí)間。同時(shí)，制造商近期也面臨供應商生產(chǎn)問(wèn)題，導致供應不穩定，進(jìn)一步影響了生產(chǎn)速度。5月15日，財政局向B公司送達《行政處罰事項告知書(shū)》。6月22日，財政局作出《行政處罰決定書(shū)》，認為B公司中標后因制造商不能按時(shí)供貨、材料供應不穩定等非不可抗力因素放棄中標資格，屬于“中標或者成交后無(wú)正當理由拒不與采購人簽訂政府采購合同的情形”。根據政府采購有關(guān)規定及該省財政廳財政行政處罰裁量基準（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《裁量基準》），決定給予B公司采購金額千分之六的罰款即13.2萬(wàn)元，并將B公司列入不良行為記錄名單，在2年內禁止參加政府采購活動(dòng)。
B公司先后申請行政復議、提起行政訴訟、提起上訴,財政局行政處罰決定被維持，B公司訴訟請求、上訴先后均被一、二審法院駁回。
爭議焦點(diǎn)
焦點(diǎn)一：B公司棄標理由是否成立？
B公司認為，不能簽訂政府采購合同的原因是制造商不能按時(shí)供貨、材料供應問(wèn)題、生產(chǎn)能力不足、國際形勢影響等。B公司在行使陳述權、申辯權時(shí)，提交了《陳述申辯》和制造商的供應商T公司《說(shuō)明函》，主張其棄標并非自己不重視或故意而為之。
G市財政局認為，B公司投標時(shí)承諾具有履行合同所必需的設備和專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力，中標后卻以國外供貨商排期變化等理由拒簽合同。市場(chǎng)變化屬于正常商業(yè)風(fēng)險及統籌協(xié)調范疇，并非地震、戰爭等不可抗力因素引起。同時(shí)，T公司并非B公司投標文件中的產(chǎn)品制造商，T公司《說(shuō)明函》無(wú)證明效力，B公司無(wú)有效證據證明其存在正當理由無(wú)法供貨。
法院認為，B公司棄標的情形屬于政府采購招投標過(guò)程中的正常商業(yè)風(fēng)險，不應認定為正當理由，不能成為其拒簽合同的免責理由。
焦點(diǎn)二：對B公司的行政處罰是否適當？
B公司認為，對其處罰“罰大于過(guò)”，原因是B公司中標價(jià)為2052.12萬(wàn)元，N公司中標價(jià)為l790萬(wàn)元，棄標給醫院減少了200多萬(wàn)元的成本。同時(shí)，為減輕采購人的損失，B公司及時(shí)放棄中標資格，積極配合代理機構工作，為10天后N公司中標帶來(lái)便利。財政局未舉證證明B公司棄標期間給醫院造成了其他損失，B公司愿意承擔締約過(guò)失責任，也愿意接受處罰，本次處罰使其深陷停業(yè)，罰大于過(guò)，無(wú)法承受。
財政局認為，B公司無(wú)故棄標致使G醫院只能選擇綜合評分較低的N公司，兩家公司的商品并非同一生產(chǎn)商制造，價(jià)格自然不同，并且兩者的技術(shù)參數、各項性能指標均不同，亦是影響疾病診斷準確率的因素之一。醫院不同于其他機構，醫療器械采購項目時(shí)間緊急，B公司無(wú)故棄標，已嚴重影響醫療工作開(kāi)展。根據《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購法實(shí)施條例》）第七十二條第一款第（二）項、《中華人民共和國政府采購法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購法》）第七十七條的規定，并參照該省《裁量基準》第60項“供應商中標或者成交后無(wú)正當理由拒不與采購人簽訂政府采購合同的，違法行為涉及的采購項目預算金額在1000萬(wàn)元（含）以上，小于5000萬(wàn)元的，不屬于違法程度輕微，屬于一般程度，對供應商處采購金額大于千分之六以上千分之八以下的罰款，并處在2年內禁止參加政府采購活動(dòng)”的規定，案涉的采購項目預算為2200萬(wàn)元，不屬于違法程度輕微，對B公司作出的罰款金額為項目預算金額的千分之六，已在裁量基準范圍內進(jìn)行了最輕的處罰，處罰結果適當。
法院認為，B公司與N公司分別投標的醫療設備在技術(shù)參數、技術(shù)指標、產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)值上均存在差距，B公司的意見(jiàn)不能成立，法院不予采信。G市財政局已在上述《裁量基準》的范圍內進(jìn)行了最輕處罰，適用法律正確，處罰適當。
案例分析
分析一：什么是棄標的“正當理由”？
《政府采購法實(shí)施條例》第七十二條第一款第（二）項所涉的“正當理由”該如何理解，筆者認為，“正當理由”的常見(jiàn)情形主要有：一是采購文件、采購過(guò)程或者采購結果違法，如符合《政府采購法》第三十六條規定的廢標情形之一的，第七十一條、第七十二條規定的采購人、采購代理機構違法情形之一且符合第七十三條所規定的“影響中標、成交結果或者可能影響中標、成交結果的”，第七十七條第一款第（一）至（五）項所規定的供應商違法情形之一的。二是采購人違反《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》第七十一條、《政府采購非招標采購方式管理辦法》第十九條的規定，要求對采購文件和供應商投標（響應）文件確定事項作實(shí)質(zhì)性修改，或者向供應商提出任何不合理的要求作為簽訂合同條件的，如要求增加合同范圍、追加服務(wù)內容、降低價(jià)格等超出采購文件約定內容的。三是《中華人民共和國民法典》第一百八十條規定的因不可抗力不能履行民事義務(wù)的情形，不可抗力是不能預見(jiàn)、不能避免且不能克服的客觀(guān)情況，如自然災害、戰爭、疫情等導致供應商中標后無(wú)法履行的。四是供應商因非自身原因喪失履行能力，如中標或者成交后國家政策調整、核心生產(chǎn)設備損毀、第三方侵權等原因導致供應商失去履行能力，且供應商無(wú)過(guò)錯的。
供應商拒簽合同為逃避追責，往往會(huì )提出許多理由。筆者認為，對其進(jìn)行審查的關(guān)鍵是看該理由是否具有合法性、合理性、真實(shí)性和善意性。合法性是指其拒簽合同的理由是否具有明確的法律依據，是否違背法律、法規、規章或者其他規范性文件的規定。合理性是指其拒簽合同的理由是否符合商業(yè)倫理，是否符合公共利益，是否符合情理，是否充分且必要。真實(shí)性是指其拒簽合同的理由是否與客觀(guān)事實(shí)相符，是否有充分證據證明。善意性是指其拒簽合同具有善意而無(wú)惡意，未惡意損害采購人或者采購代理機構的合法權益，未惡意損害其他供應商的合法權益，無(wú)惡意逃避政府采購監管的目的。以下情形通常不構成正當理由：一是價(jià)格波動(dòng)、成本上漲、利潤不足甚至虧損，企業(yè)不能承受；二是供應商因過(guò)失發(fā)生投標（響應）報價(jià)錯誤；三是內部決策違反公司章程或者公司內部流程未通過(guò)；四是證據不足的履行困難主張；五是其他商業(yè)風(fēng)險導致的履行困難情形。
分析二：如何正確適用法律規范？
一是政府采購與行政處罰兩個(gè)領(lǐng)域法律規范適用的問(wèn)題。B公司認為，對其的處罰首先應適用《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政處罰法》）而不是《政府采購法實(shí)施條例》，故財政局適用法律錯誤。筆者認為，這種觀(guān)點(diǎn)不能成立?！缎姓幜P法》第四條規定，應當給予行政處罰的，依照該法由法律、法規、規章規定，并由行政機關(guān)依照該法規定的程序實(shí)施。該規定有兩層意思，第一，規定了處罰設定權法定，即《行政處罰法》第十條規定，法律可以設定各種行政處罰；第十一條規定，行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰；第十二條規定，地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執照以外的行政處罰；第十三條、第十四條規定，尚未制定法律、行政法規的，國務(wù)院部門(mén)規章、地方政府規章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告、通報批評或者一定數額罰款的行政處罰。就該案來(lái)看，對中標供應商無(wú)正當理由棄標拒簽合同的行為，《政府采購法實(shí)施條例》第七十二條第一款第（二）項規定適用《政府采購法》第七十七條第一款規定追究法律責任，不存在“財政局適用法律錯誤的問(wèn)題”。第二，規定了處罰實(shí)施程序法定，即行政機關(guān)必須依照《行政處罰法》規定的調查取證、告知權利、聽(tīng)證、決定、送達等程序。政府采購與行政處罰兩方面的法律規范都應同時(shí)適用，兩者之間沒(méi)有沖突，有關(guān)優(yōu)先適用《行政處罰法》的主張沒(méi)有法律依據。
二是對B公司能否不予處罰。B公司認為其及時(shí)放棄中標資格，無(wú)危害后果，并且初次違法，棄標原因也并非主觀(guān)過(guò)錯，對其處罰違背過(guò)罰相當、處罰與教育相結合的原則?！缎姓幜P法》第三十三條第一款、第二款規定，違法行為輕微并及時(shí)改正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰；初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰；當事人有證據足以證明沒(méi)有主觀(guān)過(guò)錯的，不予行政處罰。筆者現對照該案進(jìn)行分析：B公司所謂“及時(shí)放棄中標資格”不屬于該法所規定的“及時(shí)改正”，棄標行為無(wú)正當理由本身就是違法行為而非改正行為，兩者不容混淆。G醫院最終采購的是性能指標較低的貨物，采購時(shí)間也被迫推遲，不屬于該法所規定的“沒(méi)有造成危害后果”。B公司即使初次違法，也不存在該法所規定的“及時(shí)改正”；如其棄標后即改正違法行為并與G醫院簽訂合同、按約供貨，才可能被認定為“及時(shí)改正”。B公司提交的證據不符合該法規定的“當事人有證據足以證明沒(méi)有主觀(guān)過(guò)錯的”情形，主觀(guān)過(guò)錯包括故意和過(guò)失兩種形態(tài)，即使B公司自稱(chēng)過(guò)失，也不能以“并非主觀(guān)過(guò)錯”來(lái)逃避法律責任；因足以證明沒(méi)有主觀(guān)過(guò)錯的舉證責任應由B公司自己承擔，而不應由財政局承擔，B公司拒簽合同的客觀(guān)要件一旦具備，其主張無(wú)主觀(guān)過(guò)錯就必須自己提供充分證據來(lái)予以證明，否則不能對其不予處罰。
（作者系江蘇博事達律師事務(wù)所一級律師、高級合伙人）
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