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“職業(yè)打假人”的判定與防范—— 到底是“真監督”還是“假維權”
2025年08月15日 09:42 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
■ 楊彬權 郭琪凡
近年來(lái)，在政府采購領(lǐng)域，一批以惡意質(zhì)疑、投訴為目的的“職業(yè)打假人”開(kāi)始悄然涌現。所謂的“職業(yè)打假人”，是指參與政府采購活動(dòng)依法取得供應商資格，但最終目的不在獲得政府采購合同，而是通過(guò)舉報、質(zhì)疑和投訴行為進(jìn)而獲得其他方面利益的法人、其他組織或者自然人。實(shí)踐中，“職業(yè)打假人”利用投訴攻擊競爭對手，甚至有極少數供應商利用投訴權惡意拖延項目時(shí)間，從而與采購人或中標（成交）供應商討價(jià)還價(jià)，謀取不正當利益。上述行為異化了質(zhì)疑投訴制度的權益救濟功能，破壞了正常的采購秩序，給政府采購活動(dòng)帶來(lái)了許多負面影響。因此，在肯定“打假”行為具有社會(huì )監督的公益性?xún)r(jià)值的基礎之上，科學(xué)合理判定是“真監督”還是“假維權”，防范政府采購“職業(yè)打假”行為，是推動(dòng)政府采購行業(yè)健康發(fā)展，促進(jìn)政府采購營(yíng)商環(huán)境法治化、規范化的重要舉措。
如何判定“職業(yè)打假”行為
如何從眾多的政府采購維權行為中，正確識別出“職業(yè)打假”行為？筆者認為，需要結合下列要素進(jìn)行綜合分析和研判。
一是參與頻率高但中標率低。由于“職業(yè)打假”行為呈現出職業(yè)化趨勢，大部分“職業(yè)打假人”在一定時(shí)間段內會(huì )頻繁參與政府采購活動(dòng)，以增加發(fā)現政府采購活動(dòng)瑕疵的機會(huì )。但其核心目的并非中標、簽訂政府采購合同，而是將參與招投標活動(dòng)作為獲得供應商資格的策略性手段，為后續的質(zhì)疑、投訴做準備工作。因此，這種違背正常競標邏輯的行為，相對應的結果便是極低的中標率。換言之，在判斷“職業(yè)打假”行為時(shí)，可以觀(guān)察供應商參與頻率與中標率是否明顯不相稱(chēng)。若特定供應商在不同領(lǐng)域“遍地開(kāi)花式”地高頻率參與投標但中標成交率卻極低，便可以初步考慮其質(zhì)疑、投訴行為存在不正當性。
二是多次反復提起質(zhì)疑和投訴。判斷供應商是否屬于“職業(yè)打假人”的重要標準之一，是其是否存在故意拖延招投標進(jìn)程以牟取不當利益的主觀(guān)惡意。但主觀(guān)惡意在實(shí)踐中很難精準把握，需要結合質(zhì)疑人和投訴人的具體行為加以判斷。其中，多次反復提起質(zhì)疑和投訴，是認定當事人主觀(guān)上存在非正當目的的重要形式標準。由于“職業(yè)打假”行為具有明顯逐利性，“職業(yè)打假人”需要針對其所參與的不同政府采購項目多次提出質(zhì)疑、投訴，進(jìn)而向其他主體施壓，以實(shí)現持續的獲利。因此，判斷供應商的訴求是否具有正當性，可以查詢(xún)其參與政府采購活動(dòng)的歷史記錄和相關(guān)信息，觀(guān)察其提出質(zhì)疑和投訴的數量和頻率。但應當注意的是，質(zhì)疑和投訴頻率并非孤立的判斷標準?，F實(shí)中確實(shí)存在一些供應商，因自身合法權益受到損害而通過(guò)質(zhì)疑、投訴救濟渠道來(lái)維護自身權利。判斷特定供應商是否屬于濫用質(zhì)疑投訴權，需要結合供應商在以往政府采購活動(dòng)中的參與率與中標率綜合分析。若特定供應商積極參與投標卻極少中標，同時(shí)在其參與的項目中頻繁提起質(zhì)疑和投訴，則其行為極有可能屬于濫用權利而非正當維權。
三是質(zhì)疑、投訴的核心訴求異常。雖然質(zhì)疑和投訴的提出需要以供應商合法權益受損為基礎，但“職業(yè)打假人”的核心訴求并非糾正采購活動(dòng)中的違法問(wèn)題以維護自身權益，而在于刻意啟動(dòng)調查或處理程序，以此干擾、施壓或影響其他政府采購當事人?；诖?，“職業(yè)打假人”的訴求會(huì )呈現出剛性化和模式化特點(diǎn)。一方面，為了獲得談判話(huà)語(yǔ)權，“職業(yè)打假人”更加偏好項目廢標、取消中標資格、高額賠償等主張，企圖以剛性化的訴求向其他主體施加壓力。另一方面，“職業(yè)打假人”的投訴書(shū)會(huì )呈現出格式化特征，如法條套用機械、跨案件文本雷同、表達方式高度相似等。在正常情況下，供應商或相關(guān)利益方的質(zhì)疑投訴事由通常具有較強的個(gè)案針對性和一定的事實(shí)依據。而“職業(yè)打假人”通常不深入理解項目的技術(shù)規格、實(shí)際需求或市場(chǎng)價(jià)值，主要針對形式要件進(jìn)行標準化審查，并在此基礎上套用預先準備好的格式化模板。因此，若供應商在提出質(zhì)疑、投訴時(shí)表達的核心訴求和主張呈現出上述特征，則其投訴動(dòng)機值得懷疑。
四是撤訴頻率高。高撤訴頻率同樣是“職業(yè)打假”行為尋求制度套利的另一典型表現，且與供應商頻繁參與政府采購活動(dòng)、密集提起質(zhì)疑投訴等行為具有內在的邏輯關(guān)聯(lián)性。正常的維權主體在尋求救濟時(shí)，一般不會(huì )頻繁通過(guò)撤訴終結投訴程序。而“職業(yè)打假人”深諳投訴程序啟動(dòng)后對供應商造成的巨大壓力，以及采購人或采購代理機構希望快速平息事端、推進(jìn)項目的心理。他們將質(zhì)疑和投訴作為施壓策略，進(jìn)而形成了“以訴促談、談成即撤”的行為模式。因此，對于撤訴頻率高、撤訴時(shí)間點(diǎn)特殊或撤訴理由隨意的供應商，可以考慮其具有專(zhuān)業(yè)化投訴牟利傾向。
五是缺乏實(shí)質(zhì)經(jīng)營(yíng)痕跡。實(shí)踐中，一些“職業(yè)打假人”會(huì )成立空殼公司并設置內容較為寬泛的經(jīng)營(yíng)范圍，以便“撒網(wǎng)式”地參與各類(lèi)政府采購活動(dòng)。這意味著(zhù)其并不具備明顯的履約意愿和履約能力，且與所投訴的政府采購項目關(guān)聯(lián)度也較低。作為“職業(yè)打假人”而非“真實(shí)市場(chǎng)參與者”，他們的核心業(yè)務(wù)模式是尋找政府采購流程瑕疵并以此牟利，而非生產(chǎn)、銷(xiāo)售或提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)。因此，在判斷投訴主體是否為“職業(yè)打假人”時(shí)，可以查詢(xún)其注冊資本實(shí)繳情況以及公司實(shí)際的經(jīng)營(yíng)范圍，必要條件下可以要求特定供應商提供過(guò)往業(yè)績(jì)合同、驗收證明、用戶(hù)評價(jià)等，并核實(shí)其真實(shí)性，以綜合評估其履約意愿。若經(jīng)核實(shí)發(fā)現特定供應商頻繁參與政府采購活動(dòng)但缺乏實(shí)質(zhì)經(jīng)營(yíng)痕跡，可以考慮其質(zhì)疑和投訴行為動(dòng)機不純，涉嫌濫用程序。
六是投標文件異常。由于“職業(yè)打假人”缺乏實(shí)質(zhì)性競標意愿，只是將投標作為制造投訴機會(huì )的工具，其投標文件往往會(huì )呈現出“形式合規、實(shí)質(zhì)空心化”的特點(diǎn)，僅滿(mǎn)足最低限度的形式要求。比如，提供的資質(zhì)證明勉強合規、業(yè)績(jì)案例說(shuō)服力不強、技術(shù)方案流于形式、報價(jià)偏離市場(chǎng)規律等。因此，在處理相應投訴時(shí)，可以回溯審查其投標文件以及相關(guān)材料，以此作為判斷供應商投訴動(dòng)機是否具有正當性的依據。
綜上所述，對“職業(yè)打假人”的識別與判斷，需要超越形式審查，強化對供應商的履約意愿、投標文件合理性、商業(yè)邏輯及與主體能力匹配度的實(shí)質(zhì)審查，綜合相互關(guān)聯(lián)的要素進(jìn)行研判、甄別，以維護政府采購活動(dòng)的公平公正與健康秩序。
如何防范“職業(yè)打假”行為
——審慎對待供應商的投訴和質(zhì)疑。質(zhì)疑、投訴是供應商重要的權利救濟和社會(huì )監督手段，不能因“職業(yè)打假”行為的存在而否定其作為供應商維護自身合法權益的手段正當性。針對政府采購供應商合法權益受損后所提出的質(zhì)疑、投訴，處理人員要審慎審查供應商提出的質(zhì)疑、投訴請求。對于確實(shí)符合質(zhì)疑投訴條件的請求，依法受理并作出處理決定。如果經(jīng)過(guò)詳細審查，對于符合前述“職業(yè)打假”情形的質(zhì)疑投訴請求，作出不予受理決定，并將“職業(yè)打假人”列入政府采購嚴重違法失信行為記錄名單，禁止其在一定期限內參加政府采購活動(dòng)。
——加強政府采購活動(dòng)規范化建設。所謂“打鐵還需自身硬”，“職業(yè)打假人”有可乘之機的根本原因在于政府采購活動(dòng)確實(shí)存在不規范之處。因此，不論是采購人、采購代理機構還是有關(guān)供應商，都應提升自身業(yè)務(wù)能力，從而提高政府采購活動(dòng)的規范化水平。一是政府采購各方當事人應加強對采購文件的審核，避免采購文件不符合法律法規要求而被“職業(yè)打假人”質(zhì)疑、投訴。二是參與政府采購活動(dòng)的供應商要嚴格遵守誠信原則，確保自身業(yè)績(jì)、資質(zhì)等符合要求，不存在與采購人或評審專(zhuān)家違法串通等行為。三是采購人應不斷完善內控制度，以防范舞弊和權力尋租風(fēng)險，提高采購活動(dòng)的合規性。四是相關(guān)部門(mén)在受理投訴后，應定期對相關(guān)情況和信息進(jìn)行匯總，并形成經(jīng)驗總結加以推廣。
——完善政府采購信息共享機制?！奥殬I(yè)打假”行為的判斷在很大程度上依賴(lài)供應商過(guò)往參與投標頻率、中標頻率、投訴頻率、撤訴頻率等歷史記錄。因此，對“職業(yè)打假”行為進(jìn)行有效規制的關(guān)鍵在于破除信息整合的壁壘，這對政府采購電子化系統提出了較高要求。一是加強信息化建設，建立全國統一、覆蓋全流程的政府采購電子化系統，實(shí)現歷史數據跨區域、跨層級的實(shí)時(shí)查詢(xún)。二是搭建相應的數據庫或者信息庫，詳細記錄供應商的投標、中標、質(zhì)疑、投訴、處罰等所有行為信息，并定期分析研判、預警風(fēng)險。三是加強部門(mén)間協(xié)作，建立信息共享機制，實(shí)現信息互聯(lián)互通。四是探索運用人工智能輔助采購活動(dòng)，逐步推進(jìn)政府采購活動(dòng)各環(huán)節電子化、智能化，優(yōu)化政府采購流程，減少人為失誤。
——優(yōu)化政府采購活動(dòng)救濟制度?！奥殬I(yè)打假人”之所以能夠掌握主動(dòng)權漫天要價(jià)，是因為相關(guān)救濟程序的開(kāi)啟和結束具有一定的任意性，致使其得以濫用程序權利向其他當事人施加壓力。因此，要壓縮“職業(yè)打假人”的套利空間，進(jìn)一步完善政府采購救濟制度，彰顯質(zhì)疑、投訴程序的嚴肅性。
一是采購人和財政部門(mén)在受理質(zhì)疑、投訴時(shí)可以考慮引入事前簽署承諾書(shū)或者保證書(shū)制度。這旨在增強質(zhì)疑人和投訴人的責任意識，由質(zhì)疑人、投訴人在事前承諾保證遵守誠實(shí)信用原則、不存在惡意動(dòng)機和濫用權利的行為。承諾人若違反事先的承諾或保證，則需承擔相應的法律后果。
二是對“職業(yè)打假人”撤回質(zhì)疑的理由和關(guān)聯(lián)情況進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查?！墩少徺|(zhì)疑和投訴辦法》第三十條規定，“財政部門(mén)受理投訴后，投訴人書(shū)面申請撤回投訴的，財政部門(mén)應當終止投訴處理程序，并書(shū)面告知相關(guān)當事人?！币簿褪钦f(shuō)，“職業(yè)打假人”一旦成功獲取不當利益，書(shū)面撤回投訴，處理程序即告終結。這種“一撤即終”的制度設計主要是基于政府采購活動(dòng)效率的考量，但同時(shí)也為“職業(yè)打假人”濫用程序權利、規避責任提供了便利空間。為有效規范“職業(yè)打假”行為，筆者認為，有必要對投訴撤回設置審查門(mén)檻，由處理機關(guān)裁決能否撤回。換言之，若投訴人撤回投訴，則有關(guān)部門(mén)可以結合投訴事項以及前期調查處理情況，認真審查其撤回理由。對于投訴事項不影響采購結果，且投訴人自愿、理由正當的撤回申請，有關(guān)部門(mén)可以允許撤回并終結處理程序。對于發(fā)現的違法問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)應當依法依規處理，啟動(dòng)相應的監督調查程序，不允許投訴人任意撤回投訴，以保證政府采購活動(dòng)的公正性和規范性。筆者認為，一旦“職業(yè)打假人”不能隨意喊停處理程序，便從根本上失去了向采購人和其他供應商施加壓力的籌碼。
——加大相應懲戒力度。一是設立“職業(yè)打假人名庫”。對于行為性質(zhì)惡劣、屢次濫用救濟權利以牟私利的供應商，限制其在一定期限內參與政府采購活動(dòng)。二是加強對“被打假人”的教育和指導。對于“被打假”的其他供應商和采購人，若其選擇私下解決、繞開(kāi)監管以求“花錢(qián)消災”，則同樣存在不合理甚至違法之嫌。因此，一旦相關(guān)部門(mén)發(fā)現“職業(yè)打假”行為，不僅要對“職業(yè)打假人”進(jìn)行懲戒，而且要督促相應主體嚴格按照法律法規執行政府采購活動(dòng)。對于惡意規避法律規范、多次與“職業(yè)打假人”形成不當交易的采購人或者其他供應商，也應給予相應的懲戒。
——建立投訴舉報獎勵機制。目前，“職業(yè)打假人”進(jìn)行質(zhì)疑、投訴的主要動(dòng)機在于，與“被打假人”私下溝通或交涉的過(guò)程存在較大的套利空間。雖然該行為在客觀(guān)上擾亂了政府采購活動(dòng)的正常秩序，甚至會(huì )在某種程度上侵害其他供應商的合法權益，但是不能忽視這些“職業(yè)打假人”在監督政府采購活動(dòng)、促進(jìn)市場(chǎng)交易公平中所發(fā)揮的積極作用。因此，筆者建議，建立投訴舉報獎勵機制，即結合供應商的“打假”事由、“打假”頻率等，給予其一定獎勵激勵。換言之，充分利用“職業(yè)打假人”的專(zhuān)業(yè)知識、信息優(yōu)勢和豐富經(jīng)驗，引導“職業(yè)打假人”轉變“打假”動(dòng)機。但應當注意的是，獎勵機制的條件、資格、標準設置應當嚴格考量，不能讓鼓勵之措異化為另一種牟利之機。
——引入公益訴訟監督機制?！奥殬I(yè)打假”行為雖然在形式上具有一定的監督、糾錯功能，但從實(shí)質(zhì)而言，其擾亂了正常的政府采購秩序，構成對公共利益的損害。若監管部門(mén)針對嚴重擾亂秩序、損害公益的“職業(yè)打假”行為存在違法行使職權或不作為的情形，則有必要引入行政公益訴訟監督機制。2024年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng )新完善體制機制推動(dòng)招標投標市場(chǎng)規范健康發(fā)展的意見(jiàn)》明確要求，“將損害國家利益或者社會(huì )公共利益行為的線(xiàn)索作為公益訴訟線(xiàn)索向檢察機關(guān)移送”，這為政府采購領(lǐng)域公益訴訟制度的構建提供了制度性指引。若各級財政部門(mén)在實(shí)施監督檢查的過(guò)程中對投訴舉報涉及的違法事實(shí)未依法履行調查、處理職責，或對明顯擾亂秩序、擠占資源的“職業(yè)打假”行為未依法履行規制職責，則構成違法行使政府采購監督管理職權或不作為。人民檢察院可以向財政部門(mén)提出檢察建議，督促其依法履行職責。財政部門(mén)不依法履行職責的，人民檢察院有權依法向人民法院提起公益訴訟，通過(guò)檢察監督機制督促財政部門(mén)積極作為，維護財政資金安全。
總而言之，“職業(yè)打假人”確實(shí)在政府采購監管領(lǐng)域發(fā)揮了“啄木鳥(niǎo)”的作用，但也存在許多問(wèn)題。正確識別“真監督”和“假維權”行為，有利于整治部分供應商“合法敲詐”的不良風(fēng)氣，營(yíng)造風(fēng)清氣正的政府采購營(yíng)商環(huán)境。
（作者單位：西北政法大學(xué)行政法學(xué)院）
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