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王周歡：如何認定供應商權益受到損害
2025年07月22日 11:03 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
——一起行政裁定對政府采購質(zhì)疑和投訴的啟發(fā)與借鑒
■ 王周歡
問(wèn)題引出
《中華人民共和國政府采購法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購法》）第五十二條規定：“供應商認為采購文件、采購過(guò)程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起七個(gè)工作日內，以書(shū)面形式向采購人提出質(zhì)疑?！痹摋l款明確了供應商的質(zhì)疑范圍和質(zhì)疑期限，是采購人接受供應商質(zhì)疑的基本條件。但有供應商認為，其權益受到損害也應是質(zhì)疑的前提條件，即供應商權益未受到損害就難以主張其權利。在實(shí)踐中，如何認定供應商權益是否受到損害確實(shí)是個(gè)難題?！墩少徺|(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)94號令）并未規定質(zhì)疑的受理條件，94號令第十三條規定：“采購人、采購代理機構不得拒收質(zhì)疑供應商在法定質(zhì)疑期內發(fā)出的質(zhì)疑函?！彼?，通常情況下，只要供應商在質(zhì)疑期間內對采購文件、采購過(guò)程和中標、成交結果提出質(zhì)疑，采購人或其委托的采購代理機構也難以拒收。而一旦供應商對質(zhì)疑答復不滿(mǎn)意，在投訴期間內就質(zhì)疑事項向財政部門(mén)投訴，財政部門(mén)基本上也就受理了供應商的投訴。
《政府采購法》規定的質(zhì)疑和投訴，是供應商參加政府采購活動(dòng)主張合法權益的救濟渠道，對保障供應商的合法權益發(fā)揮了重要作用。目前，供應商質(zhì)疑和投訴較為普遍，有些地方質(zhì)疑和投訴數量較大，不少當事人主張要進(jìn)一步規制供應商“惡意投訴”和“濫訴”，確保供應商權益救濟合法有效。
國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《政府采購領(lǐng)域“整頓市場(chǎng)秩序、建設法規體系、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”三年行動(dòng)方案（2024—2026年）》的通知強調，進(jìn)一步暢通權利救濟渠道，各級財政部門(mén)要主動(dòng)公開(kāi)受理投訴的電話(huà)、地址及投訴書(shū)范本，做到“有訴必應”。對于供應商的投訴既要做到“有訴必應”，也要對供應商的“惡意投訴”進(jìn)行處罰。為了遏制供應商的“惡意投訴”和“濫訴”，需要在制度上進(jìn)一步規范質(zhì)疑和投訴行為，在實(shí)踐中依法合規處理供應商的質(zhì)疑和投訴。
對于如何認定供應商權益是否受到損害，筆者從一起法院行政裁定來(lái)分析。
基本案情
2024年5月，浙江省紹興市中級人民法院作出《行政裁定書(shū)》，基本案情為：2023年6月28日，某醫院委托采購代理機構在政府采購網(wǎng)上發(fā)布“某醫院1.5TMRI和64排CT采購項目的公開(kāi)招標公告”。2023年7月13日，A公司向采購代理機構提出質(zhì)疑。2023年7月13日，采購代理機構對質(zhì)疑作出回復。2023年7月24日，A公司對質(zhì)疑回復不滿(mǎn)意向財政部門(mén)提起投訴，2023年9月13日，財政部門(mén)作出投訴處理決定書(shū)，認定投訴事項2部分成立，其他投訴事項都不成立。A公司對投訴處理決定不服向法院提起行政訴訟，訴請撤銷(xiāo)財政部門(mén)投訴處理決定書(shū)。
一審法院認為，本案首先應當審查的是原告A公司是否具有行政訴訟主體資格，其對案涉爭議是否具有利害關(guān)系。公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，應當符合法定起訴條件。根據《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第八項的規定，行政行為對公民、法人或者其他組織的合法權益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的，已經(jīng)立案的，應當裁定駁回起訴。本案中，A公司雖已獲取招標文件并提出質(zhì)疑，但未實(shí)際參與案涉項目，其并非參與所質(zhì)疑項目采購活動(dòng)的供應商。即使所提投訴導致后續招標條件改變，其獲得的是和其他所有符合條件的投標人共同參與投標的利益，而該利益并不獨屬于原告A公司，其并非“為維護自身合法權益向行政機關(guān)投訴”，不符合行政訴訟法中利害關(guān)系人的定義。綜上，A公司未實(shí)際參與案涉項目采購活動(dòng)，且被告財政部門(mén)的處理意見(jiàn)對A公司的權利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響。原告A公司針對被訴行政處理決定提起本案訴訟，不符合法定起訴條件，依法應予駁回。A公司不服一審裁定提起上訴。
二審法院認為，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第八項的規定，行政行為對公民、法人或者其他組織的合法權益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的，已經(jīng)立案的，應當裁定駁回起訴?！墩少徺|(zhì)疑和投訴辦法》第十一條規定：“提出質(zhì)疑的供應商（以下簡(jiǎn)稱(chēng)質(zhì)疑供應商）應當是參與所質(zhì)疑項目采購活動(dòng)的供應商。潛在供應商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購文件的，可以對該文件提出質(zhì)疑。對采購文件提出質(zhì)疑的，應當在獲取采購文件或者采購文件公告期限屆滿(mǎn)之日起7個(gè)工作日內提出?！钡谑邨l規定：“質(zhì)疑供應商對采購人、采購代理機構的答復不滿(mǎn)意，或者采購人、采購代理機構未在規定時(shí)間內作出答復的，可以在答復期滿(mǎn)后15個(gè)工作日內向本辦法第六條規定的財政部門(mén)提起投訴?！奔聪蜇斦块T(mén)提起投訴的應為參與采購活動(dòng)的供應商，潛在供應商僅可就采購文件提出質(zhì)疑。本案中，上訴人A公司雖已獲取招標文件并提出質(zhì)疑，但未實(shí)際參與案涉項目，故財政部門(mén)的處理意見(jiàn)對A公司的權利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，該公司針對被訴行政處理決定提起訴訟，不符合法定起訴條件，依法應予駁回。案涉財政部門(mén)《投訴處理決定書(shū)》告知了復議訴訟權利，存在不當，本院予以指正。
本案一審和二審法院均依據《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第八項的規定，裁定駁回A公司起訴和上訴。筆者認為，如何理解行政行為對公民、法人或者其他組織的合法權益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響是本案裁決的關(guān)鍵，一審和二審法院都認為，A公司未實(shí)際參與案涉項目采購活動(dòng)，財政部門(mén)的處理意見(jiàn)對其權利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響。
一審法院認為，原告向財政部門(mén)投訴，其獲得的是和其他所有符合條件的投標人共同參與投標的利益，而該利益并不獨屬于A(yíng)公司，其并非“為維護自身合法權益向行政機關(guān)投訴”，不符合行政訴訟法中利害關(guān)系人的定義。二審法院根據對94號令第十一條和第十七條的理解，認為向財政部門(mén)提起投訴的應為參與采購活動(dòng)的供應商，潛在供應商僅可就采購文件提出質(zhì)疑。本案中，上訴人A公司雖已獲取招標文件并提出質(zhì)疑，但未實(shí)際參與案涉項目，其并非參與所質(zhì)疑項目采購活動(dòng)的供應商，故紹興市財政局的處理意見(jiàn)對A公司的權利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響。
案例分析
本案并未詳細說(shuō)明A公司質(zhì)疑和投訴的內容，是針對招標文件的資格條件、實(shí)質(zhì)性條件，還是招標文件的其他內容。如果潛在供應商認為招標文件的資格條件或者實(shí)質(zhì)性條件的設置對其投標構成了限制，是否應當認為對其權益構成損害，財政部門(mén)的投訴處理決定如果改變了招標條件，其他符合條件的潛在供應商也獲得了利益，是否可以否認潛在供應商“為維護自身合法權益向行政機關(guān)投訴”，值得進(jìn)一步探討。
本案對于在處理質(zhì)疑和投訴中如何認定供應商權益是否受到損害，進(jìn)而相關(guān)部門(mén)是否接受供應商質(zhì)疑和受理投訴具有啟發(fā)和借鑒意義。即采購文件、采購過(guò)程和中標、成交結果對供應商的合法權益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的，是否可以不認為供應商的權益受到損害，進(jìn)而不接受其質(zhì)疑和駁回其投訴。
在對采購文件的質(zhì)疑和投訴中，潛在供應商質(zhì)疑的事項多為采購文件設置的資格條件、商務(wù)和技術(shù)實(shí)質(zhì)性條件，潛在供應商認為該條件限制或者排斥了其參與采購活動(dòng)。筆者認為，資格性和符合性條件的設置直接關(guān)系到潛在供應商是否有資格參與采購活動(dòng)及投標文件的有效性，應認為其合法權益受到損害。但目前大量的質(zhì)疑和投訴中，潛在供應商針對的是采購需求是否明確、合理，評審因素是否細化、量化，評審分值設置是否合理等，這些問(wèn)題是否直接導致潛在供應商合法權益受到損害，需要從對其參加采購活動(dòng)是否構成實(shí)質(zhì)性的限制來(lái)進(jìn)行判斷，如果未限制其參與采購活動(dòng)，亦未影響采購活動(dòng)公正，則難以認定對其合法權益構成損害，在此情況下可就其問(wèn)題做出澄清或說(shuō)明，不再循救濟程序處理。
同理，參加采購活動(dòng)的供應商對采購過(guò)程及結果的質(zhì)疑和投訴，也應從采購過(guò)程和結果是否對其合法權利構成損害進(jìn)行認定，以決定是否接受供應商的質(zhì)疑和投訴。對于采購過(guò)程應著(zhù)重審查是否“出現影響采購公正的違法、違規行為”，即對采購過(guò)程的合法性進(jìn)行判斷。而對于采購過(guò)程的輕微瑕疵，且未對采購結果產(chǎn)生影響的，難以認定為影響采購公正的違法、違規行為，難以對供應商的合法權益構成損害的，財政部門(mén)可以要求采購人、采購代理機構改正。對于采購結果，如果中標、成交供應商不符合中標、成交條件，導致其他供應商因此失去中標、成交機會(huì )的，則對其權益構成損害，該供應商可以質(zhì)疑和投訴。
在實(shí)務(wù)中對于未通過(guò)資格性、符合性檢查的供應商是否可以對采購結果提出質(zhì)疑和投訴頗有爭議。對于未通過(guò)資格性和符合性檢查的供應商，其權利救濟應在資格性和符合性審查環(huán)節，而中標、成交結果對其權益未產(chǎn)生實(shí)際影響。但如果其資格條件和實(shí)質(zhì)性條件符合采購文件要求，而被錯誤認定為未通過(guò)審查，顯然采購結果也影響了其是否有機會(huì )獲取采購利益。
綜上所述，不論是潛在供應商還是參加采購活動(dòng)的供應商，對于其提出的質(zhì)疑和投訴，應從采購文件、采購過(guò)程和中標、成交結果是否明顯對其權益產(chǎn)生實(shí)際影響進(jìn)行判斷，以認定其權益是否受到損害。這一認定主要根據采購的實(shí)際情況，當然，也需要在法律規范上進(jìn)一步明確相關(guān)情形。
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