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封關(guān)運作下海南政府采購的機遇與挑戰
2025年09月18日 09:54 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
■ 宋軍
在海南自貿港全島封關(guān)運作這一重大戰略部署全面推進(jìn)的背景下，政府采購作為連接市場(chǎng)資源與公共需求的關(guān)鍵環(huán)節，既迎來(lái)了制度創(chuàng )新、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、開(kāi)放升級等發(fā)展機遇，也面臨著(zhù)規則銜接、監管適配、風(fēng)險防控等現實(shí)挑戰。筆者認為，深入剖析其中的機遇與挑戰，對充分釋放封關(guān)政策紅利、助力海南自貿港高質(zhì)量建設具有重要意義。
封關(guān)的內涵與海南的特殊性
準確理解封關(guān)的深刻內涵及其與開(kāi)放的辯證關(guān)系，是把握海南自貿港政府采購制度創(chuàng )新邏輯起點(diǎn)的關(guān)鍵。
封關(guān)的內涵。封關(guān)不等于封閉。封關(guān)是一個(gè)源自海關(guān)監管的專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)，其本質(zhì)是通過(guò)設立物理和制度上的邊界，在國家內部打造與國際市場(chǎng)高度接軌的“政策高地”。對于海南而言，它意味著(zhù)全島將成為一個(gè)特殊的海關(guān)監管區域。封關(guān)的核心是實(shí)施“‘一線(xiàn)’放開(kāi)、‘二線(xiàn)’管住、島內自由”的監管新模式。
封關(guān)與開(kāi)放并非對立，而是相輔相成的辯證統一關(guān)系。設立“二線(xiàn)”進(jìn)行管住，正是為了更有底氣地全面放開(kāi)“一線(xiàn)”。沒(méi)有“二線(xiàn)”的管住，就無(wú)法承受“一線(xiàn)”放開(kāi)可能帶來(lái)的風(fēng)險。同時(shí)，通過(guò)物理上的隔離（如海關(guān)監管設施），為實(shí)施一套不同于內地、更高水平的國際貿易和投資規則創(chuàng )造空間。這種隔離是為了孕育和測試一套全新的開(kāi)放制度體系。
海南的特殊性。海南自貿港的封關(guān)，與中國其他保稅區、自貿區的“圍網(wǎng)”管理有本質(zhì)區別，其特殊性賦予了它無(wú)與倫比的試驗深度和戰略?xún)r(jià)值。
一是全域性。海南全島整體封關(guān)運作，意味著(zhù)改革試點(diǎn)是在一個(gè)包含城市、鄉村、農業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)的完整社會(huì )生態(tài)系統中進(jìn)行。任何一項政策的創(chuàng )新，都必須考慮其在全島范圍的適用性和系統性影響，其成功經(jīng)驗對全國而言具備極強的可復制性和參考價(jià)值。
二是海洋性。作為我國管轄海域面積最大的省份，海南肩負著(zhù)建設“海洋強國”戰略支點(diǎn)的重任。海南封關(guān)后，其政府采購制度創(chuàng )新必須服務(wù)于這一國家戰略。海南可能率先探索對海洋公共服務(wù)（如深?？瓶己酱?、海洋生態(tài)監測、海上應急救援服務(wù)）、藍色技術(shù)解決方案的采購，為國家經(jīng)略海洋提供制度范例。
海南政府采購面臨的挑戰
開(kāi)放需求與主權保護的二元張力。這是海南政府采購制度改革面臨的核心矛盾，本質(zhì)上是經(jīng)濟全球化與民族國家利益之間動(dòng)態(tài)關(guān)系在公共采購領(lǐng)域的集中體現。
一是開(kāi)放需求。根據《深化政府采購制度改革方案》《海南自由貿易港建設總體方案》，海南需建立健全政府采購制度，逐步形成采購主體職責清晰、交易規則科學(xué)高效、監管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進(jìn)的現代政府采購制度。其核心方向之一是對外資企業(yè)實(shí)行國民待遇。如何確保外資企業(yè)能夠公平、無(wú)障礙地參與島內所有類(lèi)型的政府采購項目，特別是在工程咨詢(xún)、法律服務(wù)、審計等領(lǐng)域，仍需在制度細節上實(shí)現突破。
二是主權保護?！吨腥A人民共和國政府采購法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購法》）第十條規定，“政府采購應當采購本國貨物、工程和服務(wù)?！边@是國家層面的保護底線(xiàn)。對于海南，主權保護還包括數據安全。海南在推進(jìn)“智慧海南”建設中涉及大量政務(wù)數據、公共數據的采購項目，其數據處理和存儲必須符合《中華人民共和國數據安全法》和《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò )安全法》的要求。
在筆者看來(lái)，海南的改革需要在采購本國產(chǎn)品的總體要求與對外資一視同仁的開(kāi)放承諾之間找到平衡點(diǎn)。
制度創(chuàng )新的超前性與內地制度的穩定性之間的銜接困境?！吨腥A人民共和國海南自由貿易港法》以法律形式授權海南可就貿易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)制定海南自貿港法規，為其政府采購制度改革提供了較大的立法空間。海南作為改革“試驗田”，其制度創(chuàng )新必然具有一定超前性，可能導致其與內地相對穩定統一的法律體系之間存在需要彌合的縫隙。
比如，規則差異可能帶來(lái)一定摩擦。若海南未來(lái)允許外資企業(yè)更廣泛地參與政府采購甚至給予其國民待遇，那么當中標的外資企業(yè)進(jìn)入內地市場(chǎng)執行合同（如提供售后服務(wù)）時(shí)，可能會(huì )因兩地規則差異（如人員資質(zhì)、行業(yè)標準、稅收安排）而產(chǎn)生摩擦。此外，對于參與海南政府采購項目的內地企業(yè)，其監管可能涉及海南與內地多個(gè)部門(mén)，如何實(shí)現跨地域、跨部門(mén)的協(xié)同監管，防止出現“監管真空”或“重復監管”，是一個(gè)亟待解決的機制性問(wèn)題。
對海南政府采購制度創(chuàng )新的有關(guān)建議
在海南全島封關(guān)運作和政策紅利加速釋放的背景下，海南政府采購制度正步入規模持續擴張、規則加速迭代、功能深度轉型的新階段。其發(fā)展趨勢不僅受?chē)鴥群暧^(guān)政策指引，更致力于與國際高標準經(jīng)貿規則相接軌。筆者認為，海南自貿港的政府采購制度創(chuàng )新，應當在法治的軌道上進(jìn)行。立法不僅是改革的依據，更是穩定市場(chǎng)預期、保障改革成果的基石。
制定全面對接國際規則的《海南自由貿易港政府采購條例》。
一是全面界定政府采購財政性資金范疇。依據公共財政理論以及我國推行的“四本預算”模式，海南可探索將“四本預算”涉及的公共采購資金納入管理范疇，并逐步打破政府采購與招標投標管理不分的僵局，形成統一的政府采購大市場(chǎng)。
二是確立“最優(yōu)價(jià)值”為核心原則。筆者認為，可明確規定政府采購合同授予應基于“最優(yōu)價(jià)值”而非“最低價(jià)中標”。評標標準應綜合考量?jì)r(jià)格、質(zhì)量、技術(shù)、節能環(huán)保、創(chuàng )新、全生命周期、履約能力等多種因素，引導市場(chǎng)從價(jià)格競爭轉向質(zhì)量和技術(shù)競爭。
三是審慎界定本國貨物概念，平衡開(kāi)放與保護關(guān)系。對本國貨物的認定，目前有原產(chǎn)地標準說(shuō)、知識產(chǎn)權標準說(shuō)、供應商國籍標準說(shuō)等多種觀(guān)點(diǎn)。筆者認為，摒棄簡(jiǎn)單的產(chǎn)值比例標準，采納國際通行的原產(chǎn)地規則來(lái)界定本國貨物，有利于公平公正、公開(kāi)透明地執行政府采購政策。
四是科學(xué)界定政府采購當事人范圍。除傳統的各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織外，建議將使用財政性資金采購的且承擔公共職能的法定機構、重點(diǎn)園區管理機構、國有企業(yè)和政府投融資平臺等納入采購人范疇。此外，還要確立“除負面清單明確禁止或限制外，所有市場(chǎng)主體一律平等”的原則。這意味著(zhù)無(wú)論是在中國境內注冊的內外資企業(yè)，還是在境外注冊并經(jīng)營(yíng)的外國企業(yè)、機構、團體（在依法辦理必要登記手續后），均可平等參與海南自貿港的政府采購活動(dòng)，體現出我國對接國際經(jīng)貿規則的決心。
五是重新定位集中采購和集中采購機構。傳統集中采購機構職能可能局限于程序執行者，采購目錄偏重通用貨物，難以滿(mǎn)足部門(mén)特殊專(zhuān)業(yè)需求。同時(shí)，其“裁判員”與“運動(dòng)員”身份有時(shí)存在混淆。建議將其從單純的采購操作執行機構轉型為政府采購政策的核心執行平臺、集約化采購的資源整合平臺、專(zhuān)業(yè)化采購的技術(shù)支撐平臺和電子化采購的數據運營(yíng)平臺。此外，基于大數據分析，將具有通用性、標準性、規模性的項目納入集采目錄，并建立目錄動(dòng)態(tài)調整機制。
六是科學(xué)細分采購代理行業(yè)。引導和鼓勵代理機構根據自身優(yōu)勢，向專(zhuān)業(yè)化、特色化方向發(fā)展。重點(diǎn)培育專(zhuān)注于信息技術(shù)、醫療設備、科研服務(wù)、綠色能源等領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)代理機構。建立對代理機構的綜合評價(jià)機制，將其專(zhuān)業(yè)人才儲備、過(guò)往業(yè)績(jì)（尤其是復雜項目業(yè)績(jì)）、研究成果、服務(wù)質(zhì)量等作為重要選擇標準。培育層次分明、分工專(zhuān)業(yè)、競爭有序的現代采購代理服務(wù)產(chǎn)業(yè)，為采購人提供高附加值的智力支持，并為采購代理機構走出去，參與全球采購競爭打下基礎。
七是實(shí)施高標準的負面清單管理模式。借鑒《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》的負面清單模式，制定《海南自貿港政府采購市場(chǎng)準入特別管理措施（負面清單）》。在清單之外領(lǐng)域，對所有境內外供應商一律平等開(kāi)放。在清單之內，明確列出基于國家安全、公共利益、公共衛生、環(huán)境保護等理由禁止或限制開(kāi)放的領(lǐng)域，確保開(kāi)放的透明度和可預期性。
八是建立與國際接軌的爭議處理機制。設立獨立的政府采購行政復審委員會(huì )，其成員應由政府采購、法律、技術(shù)、經(jīng)濟領(lǐng)域的專(zhuān)家組成，獨立于財政部門(mén)和其他采購實(shí)體。如此一來(lái)，確保供應商在認為其權益受到侵犯時(shí)，能獲得高效、公正、專(zhuān)業(yè)的救濟，這是對接國際規則、贏(yíng)得國際信任的關(guān)鍵一步。
立法中需重點(diǎn)考慮的特殊問(wèn)題。
一是全面突出采購人的主體責任。堅持“誰(shuí)采購、誰(shuí)負責”，擴大采購人的合同授予決定權，使采購決策權與合同授予權統一。
二是在政府采購預算中全面嵌入全生命周期理念。比如，在合作創(chuàng )新采購項目中，全面嵌入全生命周期理念，實(shí)現政府采購預算的科學(xué)化、精細化。
三是建立容錯機制。為鼓勵大膽創(chuàng )新，對于在推進(jìn)改革創(chuàng )新、先行先試中出現的失誤錯誤，建議若符合國家改革方向、決策程序合規、未謀取私利，可依法免除或減輕相關(guān)責任，為改革者卸下包袱，激發(fā)制度創(chuàng )新活力。
四是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì )作用。鼓勵行業(yè)協(xié)會(huì )、商會(huì )參與制定行業(yè)采購標準、技術(shù)規范、合同范本，并建立行業(yè)誠信體系?？晌衅涑袚棠芰φJ證、專(zhuān)業(yè)培訓等職能，構建“政府—行業(yè)—企業(yè)”協(xié)同治理的新格局。
五是大力推進(jìn)合作創(chuàng )新采購。針對智能網(wǎng)聯(lián)汽車(chē)、無(wú)人駕駛航空、生物醫藥等前沿產(chǎn)業(yè)，政府可公開(kāi)發(fā)布技術(shù)需求，由企業(yè)提出解決方案，最后政府通過(guò)采購合同資助研發(fā)并承諾首購。此舉旨在推動(dòng)創(chuàng )新，培育新質(zhì)生產(chǎn)力，將政府采購從“消費工具”轉變?yōu)椤皠?chuàng )新引擎”。
六是科學(xué)設定門(mén)檻價(jià)。貨物和服務(wù)的公開(kāi)招標門(mén)檻價(jià)建議設定為13萬(wàn)特別提款權（約合人民幣120萬(wàn)元），與《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》中央實(shí)體采購門(mén)檻價(jià)保持一致，彰顯開(kāi)放決心。對于工程采購，可根據海南實(shí)際情況設定。
七是細化國家安全例外與反腐條款。建議明確、嚴格界定國家安全例外的適用范圍和認定程序，避免其被濫用成為保護主義的借口?？山⒂啥嗖块T(mén)組成的國家安全審查聯(lián)席機制。在反腐條款中應明確禁止采購中的任何賄賂和不正當利益輸送行為。建立供應商“黑名單”制度，并與全國信用信息共享平臺對接，對失信行為實(shí)施聯(lián)合懲戒。信息化平臺是政府采購活動(dòng)中的特殊參與者，對數據的安全負有第一責任，故要強化信息化平臺管理。
在筆者看來(lái)，通過(guò)以上立法設計，海南有望構建起一套既具備中國特色又具有國際競爭力的現代政府采購法規體系。這套體系的核心，是以立法固化開(kāi)放，以規則保障創(chuàng )新，為封關(guān)運作下的政府采購活動(dòng)提供清晰、穩定、可預期的規則遵循。
（作者單位：采招云數智化采購研究中心）
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