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編者按：世界銀行對政府采購內容的評估主要涉及兩份報告。一是每年發(fā)布的《營(yíng)商環(huán)境報告》，另一是不定期發(fā)布的《公共采購評估》。2020年起，世界銀行《營(yíng)商環(huán)境報告》將政府采購由觀(guān)察指標轉為正式評估指標，占各經(jīng)濟體營(yíng)商環(huán)境總得分比重的1／11，政府采購指標的納入將對我國全球營(yíng)商環(huán)境中的排名產(chǎn)生重要影響。政府采購如何為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境“添柴加薪”是今年我國各級政府關(guān)注的重點(diǎn)。為此，《中國政府采購報》特邀國際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購研究所首席研究員劉慧教授撰文介紹上述兩份報告，并分析報告中通過(guò)哪些指標對政府采購進(jìn)行評估，各項指標占比又是如何，供讀者參考。

營(yíng)商環(huán)境建設與政府采購評估體系（上）

——世界銀行營(yíng)商環(huán)境指標分析

■ 劉慧

2003年起，世界銀行對全球100 多個(gè)經(jīng)濟體的營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行橫向比較，并先后發(fā)布了17 期《營(yíng)商環(huán)境報告》（Doing Business）。2019年世界銀行發(fā)布的《營(yíng)商環(huán)境報告》中評估范圍擴大到190個(gè)經(jīng)濟體，評估內容為這些經(jīng)濟體國內商業(yè)規則運行效率情況。2013年，世界銀行首次發(fā)布《公共采購評估》（Benchmarking Public Procurement），為全球公共采購指標體系設立世界標準評估模式?！豆膊少徳u估》從對最初11個(gè)國家（經(jīng)濟體）公共采購工作進(jìn)行評估，到目前已經(jīng)擴展到188個(gè)國家（經(jīng)濟體）?！稜I(yíng)商環(huán)境報告》的核心是從企業(yè)經(jīng)營(yíng)的便利度入手，考察該國（或經(jīng)濟體）的商業(yè)法規以及法規下的具體執行辦法?！豆膊少徳u估》的出發(fā)點(diǎn)和評價(jià)手段與前者相同，共同成為營(yíng)商環(huán)境建設的重要指標體系。

世界銀行報告中使用“公共采購(Public Procurement)”，在內涵上與我國目前使用的“政府采購（Government Procurement）”有一定差異，但以資金來(lái)源劃分市場(chǎng)角度看屬于同一領(lǐng)域。因此，為便于閱讀，本文中的“公共采購”與“政府采購”為通用概念。

政府采購與營(yíng)商環(huán)境的關(guān)系

公共采購是指公共部門(mén)從私營(yíng)部門(mén)購買(mǎi)貨物、工程和服務(wù)的過(guò)程。世界銀行每年出版的《營(yíng)商環(huán)境報告》中通過(guò)“向政府銷(xiāo)售”（Selling to the government）這一指標評估有關(guān)公共采購的相關(guān)內容。在《營(yíng)商環(huán)境2017年報告》中，公共采購指，所有公共部門(mén)為發(fā)揮功能、滿(mǎn)足需求向公民提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而進(jìn)行的采購活動(dòng)。這其中包括建造學(xué)校、提供醫療服務(wù)、向公共設施提供信息技術(shù)服務(wù)以及公共交通系統服務(wù)團隊人員的招募等，這些采購活動(dòng)最終都需要私營(yíng)部門(mén)或企業(yè)參與。

公共采購（政府采購）這一活動(dòng)是如何影響營(yíng)商環(huán)境的呢？筆者將其歸納起來(lái)有三點(diǎn)：第一是通過(guò)公共采購自身的“能量”；第二是通過(guò)公共采購的政策功能；第三是通過(guò)公共采購的過(guò)程和結果。

首先，公共采購自身“能量”對營(yíng)商環(huán)境的影響。 按照世界銀行和經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（英語(yǔ)：Organization for Economic Co-operation and Development，簡(jiǎn)稱(chēng)OECD）連續30多年的數據收集顯示，公共采購占OECD國家政府支出12%，其中2019年，OECD國家中公共采購占政府平均支出約30%；公共采購占世界經(jīng)濟總量（GDP）的10%-25%。公共采購市場(chǎng)每年對各個(gè)領(lǐng)域的產(chǎn)品和服務(wù)項目發(fā)出需求，使其成為私營(yíng)市場(chǎng)的最大的 “機會(huì )倉庫”。此外，由于公共采購規模在各國經(jīng)濟社會(huì )中的重要分量，民眾也對政府開(kāi)支的使用和公共采購的效果十分關(guān)注。世界銀行通過(guò)對88個(gè)經(jīng)濟體中3400個(gè)企業(yè)的調查研究表明，低效率采購使全世界公共采購平均浪費采購支出達到公共采購支出總額的25%-50%，賄賂金額占公共采購支出的4%-10%。全世界政府采購合同金額的1/5都損失在腐敗上。而有效的審計和評估不僅可以降低采購成本，還可以減少腐敗發(fā)生。采購法規越透明公開(kāi)，企業(yè)向政府官員支出的費用和賄賂就越少。

其次是公共采購的政策功能對營(yíng)商環(huán)境的影響。公共采購通過(guò)政策功能對私營(yíng)部門(mén)和企業(yè)提供多種刺激手段，從而對其營(yíng)商環(huán)境產(chǎn)生影響。這種影響分為近期和遠期兩種影響。政策功能對私營(yíng)部門(mén)和企業(yè)的近期影響主要是供應商的競爭；遠期是對市場(chǎng)和經(jīng)濟創(chuàng )新、投資和競爭力的影響。據有關(guān)研究表明，哪些地方對公共采購的設限低，那些地方的私營(yíng)部門(mén)就更愿意在創(chuàng )新和開(kāi)發(fā)方面“冒頭”競爭。對于企業(yè)，尤其是那些以公共采購公平競爭的中小企業(yè)，政策功能對其影響的促進(jìn)作用就更加明顯了，通過(guò)公平競爭這些企業(yè)的創(chuàng )新和創(chuàng )造更能滿(mǎn)足市場(chǎng)需求。因此，公共采購的競爭性和公共采購的政策是許多部門(mén)和領(lǐng)域長(cháng)期發(fā)展的關(guān)鍵。所以，公共采購還極大地影響著(zhù)一個(gè)國家的經(jīng)濟結構、走向和社會(huì )發(fā)展。

最后是公共采購的過(guò)程和結果對營(yíng)商環(huán)境的影響。公共采購的運行皆為法規執行的體現,是公共采購法律和規則制定和執行質(zhì)量的表現。包括：公共采購透明度、公平競爭或非歧視、誠信、效率與質(zhì)量等，這些恰好是營(yíng)商環(huán)境最為重要的核心要素。不論公共采購的法律和規則是怎樣的，它采用公開(kāi)競爭招標還是單一來(lái)源采購，它的法規與現實(shí)做法的配套程度（或扭曲程度），都足以對供應商或承包商產(chǎn)生足夠大的影響：或是樹(shù)立供應商公共市場(chǎng)誠信和效率的信心；或是打破原有的顧忌而采用不良手段來(lái)參與采購過(guò)程；或是因為政府采購程序的某些弊端，喪失了他們原有的信念而不再參與公共采購市場(chǎng)的競爭。比如，公共采購的誠信建設也是營(yíng)商環(huán)境的重要指標。如果公共采購部門(mén)能及時(shí)支付采購貨款，不僅可以促進(jìn)企業(yè)更好地履行合同義務(wù)，而且會(huì )維持整個(gè)行業(yè)供應鏈的資金、上下游產(chǎn)品的有效銜接。而公共部門(mén)一旦拖欠款項可能對企業(yè)、特別是中小企業(yè)帶來(lái)災難性的影響。再如，公共采購中公開(kāi)透明的力度也對營(yíng)商環(huán)境產(chǎn)生重要影響。如果供應商沒(méi)有暢通的信息渠道或者信息獲取成本過(guò)高，便會(huì )阻礙其企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)；如果沒(méi)有明確采購競爭程序規則，企業(yè)無(wú)從判斷進(jìn)入市場(chǎng)參與競爭的成本和勝算可能性，就會(huì )放棄參與公共采購的機會(huì )?？傊?，公共采購程序和結果會(huì )影響參與公共采購市場(chǎng)企業(yè)的數量、影響市場(chǎng)的活躍程度，成為市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的重要導向。此外，公共采購中公共部門(mén)與企業(yè)，特別是民營(yíng)企業(yè)及大量的中小企業(yè)的良好溝通和協(xié)作，會(huì )促進(jìn)公共部門(mén)得到更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品，民眾得到更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，最終提高民眾的獲得感以及對政府開(kāi)支有效使用的信任感。

世界銀行評估的范圍和分析方法

首先是評估范圍。以《2020年營(yíng)商環(huán)境報告》為例，世界銀行衡量了2019年190個(gè)經(jīng)濟體（國家），從12個(gè)方面的指標進(jìn)行評估（見(jiàn)下表）。其中10個(gè)指標是長(cháng)期監測指標，通過(guò)分析用于當年全世界營(yíng)商便利度排名。后2項中的第11項，即“勞動(dòng)力市場(chǎng)法規”不作為營(yíng)商便利度世界排名的指標項，第12項，即“向政府銷(xiāo)售”是自2017年營(yíng)商環(huán)境報告新增的評估內容。

表格中的每一個(gè)指標項，分別代表一組指標。例如“通電”，指的是“電力供應保障程度” （一級指標）。其中包括“供電基礎設施”“能源領(lǐng)域的法規”和“電價(jià)及相應成本”（二級指標），“供電基礎設施”再細分為電站情況、電網(wǎng)情況、供電服務(wù)情況（三級指標）等。在每年的評估報告中，世界銀行都會(huì )對指標體系的子項目進(jìn)行相應的補充和完善，對二級或三級指標進(jìn)行微調，使其更加便于操作和分析。此外，《營(yíng)商環(huán)境報告》的數據和案例分析每年都圍繞不同的側重點(diǎn)進(jìn)行。例如，2017年報告中，在12個(gè)方面指標體系項下的分析都將營(yíng)商環(huán)境對中小企業(yè)的影響作為側重考慮評價(jià)。當意識到公共采購在世界經(jīng)濟的巨大影響力后，報告將政府采購評估納入指標體系建設和營(yíng)商便利度的分析中。

企業(yè)和投資人選擇市場(chǎng)的重要因素就是營(yíng)商環(huán)境，一個(gè)國家的營(yíng)商環(huán)境好壞關(guān)系到企業(yè)參與和進(jìn)入市場(chǎng)的積極性。所以，營(yíng)商環(huán)境建設的根本目標就是為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的氛圍，以留住和吸引更多的企業(yè)參與。例如，營(yíng)商環(huán)境報告對公共部門(mén)政府采購支付問(wèn)題十分重視。因為，延遲支付對企業(yè)、特別是中小企業(yè)來(lái)說(shuō)，可能帶來(lái)資金斷裂的嚴重影響。相反，政府采購部門(mén)的及時(shí)支付，不僅會(huì )促進(jìn)企業(yè)更好地履行采購合同義務(wù)，而且會(huì )維持整合行業(yè)供應鏈的資金、供應等的有效銜接。所以，以此理念設立的指標包含兩項內容，一是考核評估對象國的政府采購或公共合同的法律框架中，是否有關(guān)于政府采購合同履約后的支付規定，包括如不能向企業(yè)支付款項，應當如何予以補償。二是考察該國政府采購實(shí)際支付的平均時(shí)間。

其次是分析方法。公共采購評估的最初意圖是提升國際援助資金使用效率、形成一套采購管理系統。該系統由OECD聯(lián)合包括世界銀行在內的國際金融組織共同發(fā)起，由各OECD成員國的公共采購系統提供指標數據。2008年，世界銀行開(kāi)始在各國推廣采購規范運行程序，從完整運行的典型國家（或地區）收集數據，主要運用“營(yíng)商環(huán)境評估系統方法”，同時(shí)配套使用MAPS（Methodology for Assessing Procurement Systems）作為研究方法開(kāi)始啟動(dòng)評估。形成的評估的成果是《各國采購評估報告》（CPAR）：對評估國的采購法律、機構和相應的改革進(jìn)行總結，對公共采購、公共資金管理和經(jīng)濟治理能力進(jìn)行評估。同時(shí)應運而生其他評價(jià)體系，包括：《公共開(kāi)支和財政問(wèn)責系統（PEFA）》等。

此后，世界銀行對評估系統的指標體系不斷完善和細化，逐漸增加優(yōu)秀采購和制度改革的典型案例和案例分析，包括近幾年強調通過(guò)政府采購電子化、網(wǎng)絡(luò )化實(shí)現政府采購透明化，形成有借鑒意義的示范效果。經(jīng)過(guò)多年的積累和完善，世界公共采購指標體系的標準化、可衡量化已初步完成，數據采集和研究方法已經(jīng)形成，只要明確研究和評估的方向，就可以在同一套完整的指標體系中，提煉出各類(lèi)典型案例和比較準確的評估結果。例如，結合營(yíng)商環(huán)境的評估目標，可從指標體系中分析出企業(yè)進(jìn)入公共采購渠道的難易程度，衡量企業(yè)與政府交易、履行合同成本有多大，從而對該國公共市場(chǎng)便利化程度進(jìn)行效果衡量。所以，除了不定期發(fā)布的專(zhuān)題報告《公共采購評估》之外，指標體系還用于歷年的世界營(yíng)商環(huán)境報告。

（本文未完待續，作者單位：國際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購研究所）