在全球多邊貿易體制面臨“供給不足”與 “制度失衡”雙重困境的當下，國辦于2025年9月30日發(fā)布的《關(guān)于在政府采購中實(shí)施本國產(chǎn)品標準及相關(guān)政策的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），不僅是中國政府采購法律制度體系的一次重要完善，更成為全球貿易規則重塑進(jìn)程中具有代表性的政策實(shí)踐。作為深耕政府采購與國際貿易領(lǐng)域的研究者，筆者認為，《通知》的出臺既回應了全球公共產(chǎn)品供應的現實(shí)難題，也為發(fā)展中國家提供了可借鑒的制度范本，其學(xué)術(shù)價(jià)值與實(shí)踐意義值得深入剖析。 一、理論根基：全球公共產(chǎn)品理論與貿易體制再平衡的邏輯契合 理解《通知》的制度設計，需首先回歸全球公共產(chǎn)品理論的分析框架。經(jīng)濟學(xué)家羅納德?U?門(mén)多薩（Ronald U. Mendoza）在《多邊貿易體制：為所有人共享的全球公共產(chǎn)品？》中深刻指出，國際貿易天然具有“再分配效應”——若僅追求市場(chǎng)自由開(kāi)放而忽視收益分配的公平性，多邊貿易體制的可持續性將無(wú)從談起。真正有效的全球貿易體系，必須在效率導向的自由市場(chǎng)與公平導向的利益協(xié)調之間構建動(dòng)態(tài)平衡機制。而這一機制的核心，在于通過(guò)合理的規則設計彌補全球公共產(chǎn)品的“供應缺口”。 從歷史演進(jìn)來(lái)看，政府采購領(lǐng)域的“本國產(chǎn)品標準”正是實(shí)現這一平衡的關(guān)鍵制度工具，其發(fā)展脈絡(luò )清晰呈現出三代規則的迭代升級：第一代“原產(chǎn)地規則”以海關(guān)邊境為界，僅關(guān)注產(chǎn)品 “最后一地的實(shí)質(zhì)性改變”。這在全球價(jià)值鏈簡(jiǎn)單、產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節相對集中的時(shí)代，具有一定的合理性與較強的可操作性；第二代“成本比例規則”引入價(jià)值核算維度，通過(guò)設定本國成本占比門(mén)檻（如以色列《以色列產(chǎn)品優(yōu)先條例》第一條規定的35%、《歐盟采購指令》2014/25/EU第85條在公用事業(yè)領(lǐng)域設定的50%）。這些做法旨在通過(guò)成本控制，促進(jìn)本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高產(chǎn)品的國產(chǎn)化程度。然而，不同國家的產(chǎn)業(yè)結構和發(fā)展階段各異，統一的成本占比標準難以適應復雜的產(chǎn)業(yè)現實(shí)；第三代“關(guān)鍵組件與工序規則”則進(jìn)一步聚焦供應鏈安全，強調對核心環(huán)節的控制權，美國《國防聯(lián)邦采購條例增補》（DFARS）中對特種金屬（DFARS 225.7003）和關(guān)鍵商品（DFARS 252.225-7012）的國產(chǎn)化要求，便是典型例證。 《通知》的理論創(chuàng )新之處在于，它并未局限于單一規則的應用，而是通過(guò)“原產(chǎn)地+成本比例+關(guān)鍵組件”的三重標準集成，實(shí)現了對三代規則的融合與超越。這種設計既順應了全球貿易分工深化、供應鏈技術(shù)復雜化的趨勢，也體現了中國對全球公共產(chǎn)品理論的本土化實(shí)踐——在保持市場(chǎng)開(kāi)放效率的同時(shí)，通過(guò)精細化規則確保貿易收益的公平分配，為多邊貿易體制的再平衡提供了理論落地的中國路徑。 二、國際鏡鑒：GPA框架下本國產(chǎn)品政策的既有實(shí)踐與中國的政策定位 WTO《政府采購協(xié)定》（GPA）雖以“促進(jìn)政府采購市場(chǎng)開(kāi)放”為核心目標，但實(shí)踐中，主要GPA參加方在規則框架內為本國產(chǎn)業(yè)構建合理保護屏障。梳理國際經(jīng)驗，不僅能清晰看到中國《通知》與國際慣例的契合性，更能凸顯其 “開(kāi)放兼容”的政策定位。 美國作為“合規保護主義”的典型代表，構建了以法律為核心、價(jià)格工具與成分要求為支撐的嚴密體系：在法律層面，《購買(mǎi)美國產(chǎn)品法》（BAA）、《貝瑞修正案》、《特種金屬限制法》形成覆蓋全領(lǐng)域的保護網(wǎng)絡(luò )；在價(jià)格評審環(huán)節，針對本國產(chǎn)品設置差異化價(jià)格評審優(yōu)惠機制——美國聯(lián)邦政府采購中，若外國產(chǎn)品報價(jià)最低，采購機構可依法對其加價(jià)20%（當美國國內競標者為大企業(yè)時(shí)）、30%（當有美國中小企業(yè)參與時(shí)）甚至50%（國防部采購）后再進(jìn)行比較；在成分標準上，除貨架產(chǎn)品（COTS）外，制成品的國內組件成本占比需超過(guò)60%（計劃2029 年提升至75%），鋼鐵產(chǎn)品更是高達95%（FAR 25.101, 25.200）。 歐盟則側重通過(guò)“標準壁壘”實(shí)現精準限制：一方面，在水、能源、運輸和郵政服務(wù)等公用事業(yè)領(lǐng)域，明確賦予成員國“成分拒絕權”——可拒絕第三國產(chǎn)品價(jià)值占比超過(guò)50%的投標（Directive 2014/25/EU, Article 85）；另一方面，通過(guò)《外國補貼條例》（(EU) 2022/2560）強化源頭管控，要求大型投標者申報所有超過(guò)400萬(wàn)歐元的外國財政資助，授權歐盟委員會(huì )對扭曲競爭的補貼行為開(kāi)展調查并禁止授標。 其他經(jīng)濟體亦各具特色：以色列要求價(jià)值超過(guò)150萬(wàn)新謝克爾（約320萬(wàn)人民幣）的政府采購項目，中標外國供應商需將合同金額的35%通過(guò)本地分包、投資或技術(shù)轉讓返還給本土產(chǎn)業(yè)（《強制招標條例》第三章第5條）；韓國通過(guò)《中小企業(yè)制品購買(mǎi)促進(jìn)法》和《軟件產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》，將大量低于 GPA 門(mén)檻的采購市場(chǎng)專(zhuān)門(mén)預留給本國中小企業(yè)；中國臺灣地區則在GPA未涵蓋的采購中，允許采購實(shí)體將最低報價(jià)優(yōu)先授予本地成分達50%的企業(yè)，或給予不超過(guò)3%的價(jià)格優(yōu)惠（《政府采購法》第43、44條）。 對比國際實(shí)踐可見(jiàn)，中國《通知》中“20%價(jià)格扣除”的政策力度較為合適，既低于美國國防部50% 的加價(jià)幅度，也低于歐盟部分領(lǐng)域的限制標準。這種定位并非被動(dòng)跟隨，而是基于中國作為發(fā)展中大國的現實(shí)國情——既要通過(guò)培育本國產(chǎn)品競爭力，又要維護政府采購市場(chǎng)的開(kāi)放包容。 三、制度創(chuàng )新：《通知》的核心突破與學(xué)術(shù)價(jià)值 《通知》的出臺，標志著(zhù)中國政府采購領(lǐng)域的制度建設從“經(jīng)驗借鑒”邁向“自主創(chuàng )新”，其核心突破體現在四個(gè)維度，具有重要的學(xué)術(shù)與實(shí)踐價(jià)值。 其一，三重標準的集成式創(chuàng )新?！锻ㄖ肥状蚊鞔_“本國產(chǎn)品”的三重認定條件：一是“地理屬性”，要求產(chǎn)品在中國關(guān)境內生產(chǎn)（原產(chǎn)地規則）；二是“價(jià)值屬性”，規定中國境內生產(chǎn)組件成本占比需達到規定比例要求（成本比例規則）；三是“關(guān)鍵屬性”，對特定產(chǎn)品要求關(guān)鍵組件在中國生產(chǎn)、關(guān)鍵工序在中國完成（關(guān)鍵組件規則）。這種“三步走”的認定框架，既解決了單一規則的局限性——如原產(chǎn)地規則無(wú)法反映價(jià)值鏈貢獻、成本比例規則忽視供應鏈安全，又為未來(lái)基于大數據和供應鏈追溯技術(shù)的精細化管理預留了制度空間。從學(xué)術(shù)角度看，這種“多維度整合”的規則設計，豐富了政府采購領(lǐng)域“本國產(chǎn)品標準”的理論內涵，為全球相關(guān)規則的升級提供了新的思路。 其二，差異化政策的精細化實(shí)踐?！锻ㄖ凡捎谩胺之a(chǎn)品”制定成本占比要求的做法，而非采取“一刀切”的統一標準。這一設計的學(xué)術(shù)邏輯在于，不同行業(yè)、不同產(chǎn)品的全球價(jià)值鏈布局存在顯著(zhù)差異——如電子信息產(chǎn)業(yè)的組件依賴(lài)度較高，而傳統制造業(yè)的本土配套能力較強，若采用統一標準，可能導致政策效果偏離預期。這種精細化管理思路，為發(fā)展中國家制定符合自身產(chǎn)業(yè)結構的政府采購政策提供了可復制的范本。 其三，非歧視原則的公平性彰顯?！锻ㄖ访鞔_強調“國有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)等各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體平等享受支持政策”，這一規定與《中華人民共和國外商投資法》中“內外資一致”的原則一脈相承，是中國“制度型開(kāi)放”的典型體現。從學(xué)術(shù)層面分析，這一設計打破了部分國家對“本國產(chǎn)品政策=保護本土企業(yè)”的認知誤區，證明本國產(chǎn)品政策可與開(kāi)放包容的市場(chǎng)環(huán)境兼容——通過(guò)平等對待各類(lèi)主體，吸引全球優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素在中國市場(chǎng)集成創(chuàng )新，既提升了本土產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平，又增強了政府采購市場(chǎng)的活力，實(shí)現了“保護”與“開(kāi)放”的雙贏(yíng)。 其四，政策力度的科學(xué)性權衡。如前所述，《通知》規定的20%價(jià)格扣除優(yōu)惠，相較于美國、歐盟等經(jīng)濟體的政策力度更為適中。從公共政策理論來(lái)看，這種適度性設計遵循了“成本-收益”的科學(xué)權衡，這一比例又不會(huì )過(guò)度扭曲市場(chǎng)價(jià)格信號，避免導致“劣幣驅逐良幣”的低效結果。 四、全球貢獻：中國作為貿易規則公共產(chǎn)品提供者的角色升級 在全球貿易體制“制度失衡”—— 發(fā)達國家主導規則制定、發(fā)展中國家利益訴求難以充分體現 —— 的背景下，《通知》的意義已超越一國國內政策范疇，成為中國為完善全球貿易公共產(chǎn)品供應提供的 “中國方案”，標志著(zhù)中國在全球貿易治理中的角色從 “規則接受者”向“規則貢獻者”的升級。 首先，為發(fā)展中國家提供可操作的規則范本。對于眾多發(fā)展中國家而言，如何在融入全球價(jià)值鏈的同時(shí)維護自身產(chǎn)業(yè)安全與發(fā)展空間，是長(cháng)期面臨的難題：若過(guò)度開(kāi)放政府采購市場(chǎng)，本國產(chǎn)品可能因競爭力不足被外國企業(yè)擠壓，喪失發(fā)展機遇；若采取過(guò)度保護政策，又可能引發(fā)國際貿易爭端，被排除在全球市場(chǎng)之外?！锻ㄖ诽岢龅摹霸a(chǎn)地 + 成本比例 + 關(guān)鍵組件” 漸進(jìn)式、分產(chǎn)品標準體系，既遵循了國際慣例（如GPA 的基本規則），又充分考慮了發(fā)展中國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段，為它們提供了一條 “開(kāi)放不盲目、保護不過(guò)度” 的可行路徑，彌補了現有多邊貿易體制在公平性方面的 “供應不足”。 其次，推動(dòng)全球貿易規則向“精細化、技術(shù)化” 升級。傳統的政府采購規則多依賴(lài) “定性化” 標準（如簡(jiǎn)單的原產(chǎn)地認定），易引發(fā)規則適用的爭議與貿易摩擦?！锻ㄖ窂娬{通過(guò)科學(xué)的成本核算（如分產(chǎn)品的成本占比標準）和未來(lái)的數據化監管實(shí)現政策目標，代表了全球貿易規則的發(fā)展方向—— 從 “模糊化、政治性” 向 “透明化、技術(shù)化” 轉型。這種轉型有助于減少貿易摩擦中的主觀(guān)因素，提升規則的可預期性與可操作性，為全球貿易公共產(chǎn)品的 “質(zhì)量升級” 注入動(dòng)力。 最后，踐行“多元主體參與” 的全球治理理念?！锻ㄖ分?“各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體平等享受政策” 的規定，本質(zhì)上是一種 “開(kāi)放式創(chuàng )新” 的治理思路 —— 通過(guò)吸引全球優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素參與中國市場(chǎng)的創(chuàng )新活動(dòng)，推動(dòng)本土企業(yè)與外資企業(yè)的技術(shù)合作與競爭，最終實(shí)現全球產(chǎn)業(yè)鏈的 “共同升級”。從全球治理理論來(lái)看，這種 “多元主體協(xié)同” 的模式，打破了傳統貿易規則制定中 “國家中心主義” 的局限，將企業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈等微觀(guān)主體納入規則設計的考量，為全球公共產(chǎn)品的 “包容性供應” 提供了新的治理思路。 五、結論：邁向更高水平的制度型開(kāi)放與全球治理貢獻 綜上，《通知》的出臺，是中國秉持“雙循環(huán)”戰略思維，對政府采購制度進(jìn)行的一次重要現代化升級。從學(xué)術(shù)角度看，它以全球公共產(chǎn)品理論為根基，融合國際實(shí)踐經(jīng)驗與中國本土國情，實(shí)現了“本國產(chǎn)品標準”的制度創(chuàng )新；從實(shí)踐角度看，它既為本國產(chǎn)品提供了合理保護，又維護了政府采購市場(chǎng)的開(kāi)放包容；從全球視角看，它為完善全球貿易公共產(chǎn)品供應、推動(dòng)多邊貿易體制再平衡貢獻了中國智慧。 值得注意的是，《通知》的最終目的并非“保護落后”，而是通過(guò)適度的政策支持，培育能夠參與更高水平國際競爭的先進(jìn)生產(chǎn)力，構建更具韌性、更安全、更開(kāi)放的經(jīng)濟體系。中國的實(shí)踐證明，一個(gè)追求公平的貿易體制不僅不會(huì )阻礙全球化，反而能為其注入新的可持續性動(dòng)力。 未來(lái)，中國應在多邊框架（如GPA 談判、金磚國家合作機制等）下積極推廣《通知》中的規則理念，推動(dòng)各國政府采購標準的互認與協(xié)調；同時(shí)，持續完善《通知》的實(shí)施細則，如進(jìn)一步細化分產(chǎn)品的成本占比標準，提升政策的可操作性。相信通過(guò)這些努力，中國將在全球貿易治理中發(fā)揮更重要的作用，為構建更加公平、包容、可持續的全球貿易體系貢獻更大力量。 （作者：國際關(guān)系學(xué)院經(jīng)濟金融學(xué)院教授 趙勇）
